Принят закон «О Бюро экономической безопасности», которое должно взять на себя функцию борьбы с экономическими преступлениями. Сейчас этим занимаются налоговая милиция, СБУ и Нацполиция, но на практике такая «борьба» зачастую сводится к давлению на бизнес.
Джерело: www.112ua.tv
Чтобы «рамочный» закон не оказался фикцией, нужно отдельно внести изменения в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы, иначе все останется на прежних местах только с новыми, «реформированными» вывесками. Однако уже сейчас создание единого центрального органа бизнес встретил с энтузиазмом и большими надеждами. 112ua.tv разбирался, оправдаются ли они в ближайшем будущем.
Для чего создавалось БЭБ
Долгое время расследованием преступлений в сфере экономики в Украине занимались целых три правоохранительных органа: СБУ, Национальная полиция и налоговая милиция (ГФС). Высокой эффективностью они при этом не отличаются: количество закрытых дел (в том числе ввиду «отсутствия состава преступления») почти в 2 раза превышает количество направленных в суд. Возмещение убытков, нанесенных преступлениями в сфере хозяйственной деятельности, составляет не более 25% от суммы самого ущерба. А к самим подсудимым Фемида часто выказывает небывалую благосклонность.
«Вот, например, официальная статистика Офиса генерального прокурора по статье за уклонение от уплаты налогов за 2019 год. Из зарегистрированных 1287 уголовных производств 263 были закрыты на этапе досудебного следствия. По оставшимся суд успел вынести только 18 приговоров, из которых 3 — на основании соглашения о признании вины и 8 — оправдательных», — приводит данные управляющий ЮК Winner Игорь Ясько.
По словам адвоката, далеко не все открытые уголовные производства имеют под собой реальные основания и доказательства и в первую очередь преследуют не работу на благо государства, а возможность что-то «поиметь» с бизнеса. Эксперт добавляет, что правоохранители могут явиться с неожиданным обыском или добиться судебного решения об аресте счетов по любому поводу: финансирование терроризма, мошенничество, уклонение от уплаты налогов.
О масштабах такой оперативной деятельности свидетельствует другая яркая статистика. В 2019 году ежедневно накладывался арест на 183 компании (почти 67 тыс. компаний в год) и проводилось по 200 обысков (70 тыс. обысков в год)! Без оборотных средств и доступа к рабочей технике накопления таяли на глазах, бизнес простаивал и приближался к краху. Напомним, что при этом большинство уголовных дел приходилось закрывать по причине отсутствия состава или факта преступления, а бизнесмены и вовсе заявляли о «договорняках с правоохранителями».
«На нищенских зарплатах в коррумпированной стране все хотят заниматься экономикой. Несмотря на то что Департамент защиты экономики в Нацполиции был ликвидирован под предлогом снижения давления на бизнес [и последующего создания Службы финансовых расследований, – ред.], по факту эти полномочия перебросили на другие подразделения, в том числе Департамент стратегических расследований. А декриминализация уголовной ответственности за контрабанду и передача экономических преступлений специализированному органу заставила СБУ найти новый подход к «кормушке»: на таможню они заходят под видом расследования коррупции», — заявляет генерал-майор налоговой полиции и экономист Юрий Атаманюк.
Конечно, рассчитывать на рост экономики и инвестиционной привлекательности в таких дремучих условиях трудно. Чтобы ослабить давление на бизнес и при этом более эффективно бороться с теневой экономикой, было решено основать новый правоохранительный орган, который заменил бы налоговую милицию и включил в себя подразделения МВД и СБУ по борьбе с экономическими преступлениями.
Разговоры об этом ведутся вот уже 6 лет, и в парламенте ежегодно регистрируют инициативы с различными названиями нового органа. Это и Служба/Бюро финансовых расследований, Финансовая полиция, Национальное бюро финансовой безопасности… Нынешний президент вовсе взял на себя такое обещание во время предвыборной кампании. И на этот раз в парламенте ближе всего перешли от слов к делу: 28 января законопроект № 3087-д был принят во втором чтении. И хотя президент его еще не подписал, а сам закон является «рамочным», многие лидеры мнений преподнесли это как настоящую победу и переломный момент в истории Украины.
Однако эксперты уверяют: по щелчку пальцев изменения не наступят и «перемогу» праздновать еще рано. Нужно провести реформу СБУ, которая должна ликвидировать департамент по борьбе с коррупцией и оргпреступностью (скандальный отдел «К»), внести изменения в уголовный и уголовно-процессуальный кодексы для определения подследственности (с прошлого года это можно сделать только отдельным законом, а не переходными положениями), тщательно контролировать кадровые назначения в новом органе. Впрочем, об эффективности нового бюро – позже. Сперва поговорим о нюансах работы новой организации.
Фундамент нового Бюро
Окончательная редакция закона значительно отличается от той, которая была принята за основу в первом чтении в сентябре прошлого года. Изначально предполагалось, что Бюро экономической безопасности будет государственным правоохранительным органом, созданным и подотчетным лично президенту. Однако гарант Конституции, следуя букве того же Основного закона, не может обладать такими полномочиями, поэтому в итоге БЭБ стал центральным органом исполнительной власти в структуре Кабинета министров.
Какое именно министерство возьмет на себя руководство, будет решено отдельно, но по задумке эту задачу возложат на Минфин. При этом основной функцией нового органа должна стать не силовая-правоохранительная, а аналитическая: детективы Бюро будут ориентироваться в своей работе на так называемый «риск-ориентированный подход», который подразумевает выявление мошеннических схем и превентивную работу с экономическими преступлениями, а не борьбу с их последствиями постфактум. Закон определяет общие принципы создания и функционирования Бюро, подготовив «фундамент» для нового органа. Вместе с тем ряд его элементов заслуживают отдельного внимания.
- Организация и кадровое наполнение
Бюро состоит из центрального аппарата и территориальных подразделений с общей граничной численностью сотрудников 4 тысячи. До этого в налоговой милиции, Департаменте защиты экономики Нацполиции и подразделениях контрразведывательной защиты интересов государства в сфере экономической безопасности СБУ в расследование преступлений было вовлечено почти 10 тыс. сотрудников. При этом «бэбовцы» будут иметь специальные звания, в том числе и аналитики.
Учитывая прошлый плачевный опыт с переаттестацией милиционеров, которые восстанавливались на службе через суд, на этот раз закон предполагает обязательное проведение конкурса на занятие вакантных мест. Новый орган сможет приступить к работе после заполнения как минимум 30% штата.
Самый тщательный отбор должен пройти будущий директор Бюро экономической безопасности, для чего создается отдельная комиссия. В нее войдут 3 члена от Кабмина, 3 — от СНБО, 2 — от налогового комитета ВРУ, 1 — от правоохранительного. Комиссия выберет трех наиболее подходящих кандидатов и передаст их на рассмотрение премьер-министру, после чего по его представлению директор БЭБ будет назначен Кабинетом министров.
Несмотря на такое количество фигур и всевозможных комбинаций, в МВД уже поговаривают, что должность директора БЭБ намерен занять Игорь Купранец: ранее он как раз возглавлял Департамент защиты экономики Нацполиции.
- Задачи и методы работы
У «бэбовцев» будет тот же классический арсенал полномочий, что и у остальных правоохранителей: они смогут проводить дознание, оперативно-розыскные мероприятия, досудебное расследование, розыск скрывающихся от ответственности лиц. Но наряду с этим их обязанности расширяются значительным объемом аналитической работы. Так, получив доступ к разнообразным реестрам, они должны будут выявлять схемы уклонения от налогов, оценивать потенциальный уровень убытков, способы их устранения и по итогам выносить предложения по внесению отдельных изменений в нормативно-правовые акты. На основе всех данных там создадут Единую информационную систему Бюро экономической безопасности Украины.
«Внедрение риск-ориентированного подхода — безусловно, очень важный шаг, который должен повысить эффективность борьбы с экономической преступностью. Поэтому не менее важно было бы предусмотреть наличие учебного центра для подготовки таких детективов. Ведь в Украине не учат основам риск-ориентированного подхода, не готовят специалистов по экономической разведке», — замечает президент Ассоциации налогоплательщиков Украины и вице-президент Европейской ассоциации налогоплательщиков Григол Катамадзе.
Но насколько качественно будущие «бэбовцы» будут выполнять свои служебные полномочия? Похоже, многому придется учиться «на ходу», сотрудничая с иностранными специалистами. В то же время на БЭБ законом возложено обязательство проводить комплекс мероприятий по оценке рисков в сфере экономики не реже одного раза в три года.
- Контроль и прозрачность
Следить за результатами работы БЭБ будет Совет общественного контроля, состоящий из 15 человек. Среди них не должно быть бывших правоохранителей, депутатов, политиков, а конкурсный отбор будет проводиться пока еще довольно экзотическим для Украины способом — путем рейтингового интернет-голосования граждан.
Директор БЭБ ежегодно готовит отчеты о работе своего ведомства. В случае если правительство сочтет результаты неудовлетворительными, директор Бюро вынужден будет покинуть свой пост.
- Финансирование и оплата труда
На еще не созданный БЭБ в бюджете 2020 года было предусмотрено 649 млн грн. Позже чиновники признались: нереализованная статья расходов позволила перераспределить средства на другие направления, в том числе и на премии в кабинеты Минфина. В нынешнем бюджете на работу БЭБ выделили чуть более 587 млн грн.
Кроме того, финансовое и материально-техническое обеспечение может проводиться за счет международной технической помощи. В целом этих денег едва ли хватит на пару месяцев работы, если учитывать установленные законом правила оплаты.
Так, минимальное жалование сотрудника со спецзванием (детектива или аналитика) составляет 20 прожиточных минимумов — 45,4 тыс. грн, госслужащих и других работников БЭБ — не менее трех должностных окладов (минимальный оклад — 2670 грн). При этом окончательный размер оплаты зависит от срока службы, звания, квалификации, интенсивности работы.
- Дальнейшая организационная работа
После того как закон вступит в силу, налоговая милиция должна будет прекратить оперативно-розыскную деятельность, а все оперативно-розыскные дела в течение 3 месяцев либо закрыть, либо начать по факту досудебное расследование.
Вместе с тем все уголовные производства, открытые по подследственным БЭБ статьям, будут переданы соответствующим прокурорам для дальнейшего распределения. В течение 3 месяцев Кабмин готовит нормативно-правовые акты, обеспечивает передачу от ГФС в Бюро информационно-аналитических баз данных. Там же инициируют формирование конкурсной комиссии для отбора на должность директора Бюро и проводят конкурс для создания Совета общественного контроля.
Ожидается, что Бюро экономической безопасности начнет работать уже спустя полгода, но на практике эксперты называют более отдаленные даты запуска нового органа — не ранее 2022 года.
Ширма «законодательных изменений»
Как бы ни рукоплескали принятию закона о Бюро экономической безопасности, самым важным является этап его реализации. И здесь, как всегда, дьявол кроется в деталях, а точнее — в законодательных изменениях, которыми сопровождается создание БЭБ, и подзаконных актах, которые еще предстоит разработать.
Законом о БЭБ были внесены важные правки в ЗУ «О борьбе с терроризмом» и ЗУ «О Службе безопасности Украины». Теперь вместо налоговой милиции на Бюро экономической безопасности возлагаются среди прочего следующие функции: осуществление контрольно-разрешительной процедуры перемещения товаров (грузов) в районе проведения антитеррористической операции, выявление, анализ и проверка финансовых операций, которые могут быть связаны с финансированием терроризма.
Из задач СБУ исключили борьбу с коррупцией и организованной преступной деятельностью в сфере управления экономики, однако классическая контрразведывательная функция борьбы с терроризмом, в том числе и с его финансированием, в этом перечне осталась. По мнению адвокатов, на практике это может создать путаницу в разграничении зон ответственности сотрудников БЭБ и СБУ, что никак не способствует созданию монополии нового органа на расследования преступлений в сфере экономики.
Вместе с законом о БЭБ в тот же день депутаты приняли в первом чтении также законопроект о реформировании СБУ, предусматривающий в том числе ликвидацию отдела «К».
Однако эксперты ожидают, что расследованием экономических преступлений вместо него займется новый «департамент защиты объектов критической инфраструктуры». А значит, есть вероятность, что создание «единого органа по борьбе с преступностью в сфере экономики» рискует оказаться фикцией: в СБУ и Нацполиции сменяются вывески, но полномочия остаются. Таким образом, БЭБ, по сути, всего лишь заменит собой налоговую милицию, в которой ныне числится около 4,5 тыс. сотрудников — примерно столько же, сколько планируют набрать в Бюро.
Во избежание такого сценария самым важным являются изменения в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы Украины. Недавно под куполом ВРУ уже проголосовали в первом чтении за соответствующий законопроект № 3959-1.
«Эксперты уже отмечали, что этот проект изменений в законодательство не самый лучший: был другой вариант законопроекта. Но за основу почему-то был принят этот. Теперь мы его изучаем и готовим ряд правок ко второму чтению, потому что в нынешнем виде он неэффективен. Надо расширить перечень статей, подследственных БЭБ, чтобы охватить большее количество связанных со сферой экономики преступлений, а для мошенничества определить граничные размеры финансового убытка, при которых расследованием могут заниматься в Нацполиции и в БЭБ. Такие мелкие преступления, как, например, деятельность интернат-аферистов или гадалок, должны оставаться прерогативой полицейских», — поясняет член набсовета Украинского совета бизнеса и эксперт Экономической экспертной платформы Олег Гетман.
Нормы законопроекта в его нынешнем варианте допускают разночтение подследственности преступлений разным органам. Так, Уголовный кодекс депутаты планируют дополнить новой статьей 222-2 («Мошенничество с налогом на добавленную стоимость»), расследованием которой должны заниматься детективы БЭБ. Однако юристы предостерегают, что эти же действия могут быть квалифицированы также по статьям мошенничества, растраты имущества путем злоупотребления служебным положением, подделки документов, служебного подлога (ст. 190, 191, 358, 366), которые расследуют другие правоохранительные органы.
«Все декларирования правоохранительных органов и спецслужб о том, что они прекратили или прекратят заниматься расследованиями экономических преступлений, на мой взгляд и по моему опыту, — это неправда. Будут регистрироваться другие статьи УК: такие, как, например, 190, 191, 206 — Национальной полицией Украины, или ст. 258-5 — СБУ. И мы уже это встречаем сегодня в нашей практике, где сотрудники ГБР и прокуратуры с привлечением сотрудников Департамента стратегических расследований Национальной полиции Украины и КОРД проводят обыски в офисах и квартирах бизнесменов, несмотря на то что ГБР и ДСР делают громкие заявления, что они не занимаются экономическими преступлениями«, — отмечает адвокат Игорь Ясько.
Таким не самым радужным перспективам способствует и то, что предложенные изменения в законодательство не содержат никаких запретов или ограничений по расследованию подследственных Бюро преступлений другими правоохранительными органами, а также не устанавливает для прокуроров никаких обязательств, чтобы они в определенные сроки перенаправляли дела с учетом приоритетности БЭБ.
Создание нового органа в структуре исполнительной власти, который должен будет в своей работе ориентироваться на «необкатанные» и еще непривычные в Украине методы риск-ориентированного подхода, — задача сложная. Будут ли работники БЭБ хладнокровны, когда предлагаемые им суммы могут и близко не соперничать с официальными зарплатами, – большой вопрос.
«Какие бы законы ни принимали, риски будут оставаться и риски есть. В первую очередь играет роль человеческий фактор. И для меня все будет ясно, когда будет сформирована конкурсная комиссия. Но я хочу подчеркнуть: принятый закон — это шанс. Давайте его не упустим и сделаем все правильно, чтобы бизнес и общество по чуть-чуть начали верить государственным институтам», — с надеждой подытоживает Григол Катамадзе.
Ксения Цивирко
